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农业行政执法规范化的现实困境

摘要:农业行政执法是我国农村行政法治建设的重要组成部分,存在执法体制不健全、执法人员素质不高、执法程序不完善等诸多现实问题,对此应从深化体制改革、提高执法人员素质、公开执法职权、加强执法监督等方面构建农业行政执法规范化的实现路径。

关键词:农业行政执法;执法规范化;执法监督

一、农业行政执法规范化的影响因素考量

(一)农业行政执法能力

农业行政执法能力是农业行政执法规范化的直接影响因素。农业行政执法能否实现规范化关键是执法人员的能力,主要包括业务能力、法律技能和思政能力,它们集中体现了农业行政执法人员的综合素质[2]。一般而言,农业行政执法人员的能力越强,所实施的农业行政执法活动越规范,法律意识较高,理解并贯彻法律的意图越强,越能达到执法规范化的要求;而农业行政执法人员能力越弱,越难实现依法行政与公平、公正执法。

(二)农业行政执法职权

农业行政执法职权是农业行政执法规范化的关键影响因素。主要表现在农业行政执法职权是否法定,农业行政执法主体若根据非法定的农业行政执法职权实施农业行政执法行为,则违背了职权法定原则,法律后果为无效;是否依法行使农业行政执法职权。根据行政法律规定,依据错误的程序或行政法律法规实施的行政行为将会被撤销,未依法行使农业行政执法职权的行为即属于该种行为,其法律后果也将会是无效的;是否公正行使农业行政执法职权。公正地行使农业行政执法职权是行为合法有效的保证。

(三)农业行政执法程序

程序正当原则是行政法的基本原则,包括行政公开、公众参与和回避三个原则。程序正当是农业行政执法行为合法、公正、合理的重要保障,只有程序正当才能杜绝农业行政主体渎职、滥职,减少农业行政违法行为,实现农业行政执法过程与结果的合法化。通过严格的农业行政执法程序可以平衡农业行政执法主体与行政相对人的利益关系,防止农业行政执法主体肆意妄为,限制其滥用自由裁量权。

(四)农业行政执法监督

农业行政执法的法定监督机关主要包括人大监督和司法监督。实践中人大监督原则性太强,规则性较差,现行法律关于人大监督的内容、方式、程序等没有明确的实体性规定,使得人大起不到真正的监督作用。司法监督主要包括法院和检察院监督,法院监督主要体现在对行政行为合法性的审查,合理性审查是例外。因此,法院的监督作用也有限。检察院的监督往往是事后监督[3],功效也非常薄弱。

二、农业行政执法规范化的现实困境管窥

(一)农业行政执法体制不健全

目前,我国农业行政执法规范化的首要困境是农业行政执法体制尚不健全,这主要体现在农业行政执法机构设置混乱,农业行政执法职权交叉的问题突出,农业行政执法部门责权利不清,执法边界模糊,导致农业行政执法机关互相推诿或争相行使职权,严重影响了执法效果;农业行政执法机关的执行机制不规范,存在不严格依法行使职权的行为,执法人员不严格依据执行程序执法,在某些执法领域经常发生滥用职权、不执行禁令、越级执行等现象,扰乱了执法秩序;尚未真正建立农业行政执法协调机制,在农业行政执法活动中,常常需要多个部门联合执法、信息共享,由于农业行政执法职权划分不清,多个执法机关重复执法、多次执法的现象严重,损害了执法机关的形象,这主要归结于农业行政执法机关尚未形成完善的协调机制。

(二)农业行政执法人员素质差

农业行政执法人员素质差且层次不齐是农业行政执法规范化的又一现实问题。农业行政执法人员代表了农业行政执法机关,其素质高低直接决定了执法水平和执法效果[4]。我国现行农业行政执法人员的素质尚没有达到农业行政执法规范化的基本要求。这主要反映在农业行政执法人员的执法理念落后,普遍存在公民义务本位的错误观念,执法中体现出古代“官本位”的为官理念,坚持行政法的基本原则不到位,与现代公民权利本位的执政理念背道而驰;农业行政执法人员的行政法律专业知识和理论水平较差,定期的法律培训与考核流于形式。

(三)农业行政执法程序不完善

我国农业行政执法规范化的严重困境是农业行政执法程序的不完善。农业行政执法程序是否正当直接决定了执法规范化与否。但是在我国农业行政执法活动中执法程序不完善的问题非常严重。这主要表现在:一是立法尚不完善,关于农业行政执法程序的法律规定较为原则笼统,执行力较弱,在行政法领域尚没有一部《行政程序法》,导致有些领域农业行政执法程序缺乏明确的法律规定[5],执法人员无法可依;二是程序不规范,有的农业行政执法程序在制定时缺乏实际论证,制定的程序与实践脱节,执法人员只能变通执行,这极易导致执法的随意性;三是执法成本过高,农业行政执法机关的执法成本高、负担重与国家拨付的经费不足产生了冲突,执法机关严密的执法程序需要有足够的经费支撑,而经费不足直接制约了农业行政执法程序的规范化。

三、农业行政执法规范化的实现路径厘

(一)深化农业行政执法体制改革

根据法律、法规和政策的规定,深化农业行政综合执法改革是农业农村部的政策性要求[6],也是我国农业行政执法的实践经验总结。当前我国农业行政执法体制改革的突出问题就是农业行政执法机关未能实现资源整合,多头执法的现象非常普遍,执法的效果较差。因此应采取相应措施整合执法机关,推进综合执法方式改革,应根据行政组织法基本原则,保持编制数量不变,合并执法机关,即将分散的执法机关整合起来,组建统一的执法机关,将多余人员调动到其它内设机构上,从而形成集中统一的执法模式;明确执法职权,形成农业行政执法领域全覆盖,杜绝执法死角;重新配置优化农业行政执法职能,实现统一执法,从而真正实施农业行政综合执法,推动规范化进程。

(二)提高农业行政执法人员水平

农业行政执法行为对执法人员水平要求较高,不仅要掌握行政法律知识,具备厚实的法律专业素质,而且还应掌握农业专业知识和相关技术,并具有良好的个人修养,只有这样才能与农业行政执法的法律性、专业性和技术性相适应。为此,提高农业行政执法水平,必须要提升执法人员法律、技术和业务综合素质,建立专业、高效、精干的农业行政执法机关,从而实现农业行政执法规范化。为此应明确录用标准,提高准入门槛,只有专业强、业务精和技术高的人员才能进入执法机关;实行执法人员上岗培训及考试制度,注重加强职业技能培训,应定期进行全员性综合培训;建立动态考核机制,按不同级别划分执法人员的层级,并实行动态调整,将执法人员的层级与待遇、职务晋升挂钩,以实现提高农业行政执法人员的执法水平的终极目的。

(三)推进农业行政执法改革

公开农业行政执法职权和推进执法程序改革是农业行政执法规范化的重要保障,也是当前政务公开和依法行政的基本要求,因此应将执法职权清单向公众公布,如平面宣传、纸质宣传、电子宣传等,及时公布执法信息和执法程序,以满足人民群众的知情权,建立公开、透明的农业行政执法权力运行机制;明确执法责任,建立执法终身责任追究制度,即执法人员对其执法行为终身负责,凡违法的执法行为将追责到底;建立农业行政执法职权考评机制[7],有效地实现对农业行政执法职权公开的监督,切实推进依法行政,促进执法机关依法公开、公平和公正地履行执法职能。

(四)构建农业行政执法监督体系

农业行政执法监督体系对有效制约农业行政执法行为,实现农业行政执法规范化具有重要作用。如前文所述,我国尚未建立执法监督体系,在执法监督上存在诸多困境,没有充分发挥应有功能。因此,应建立农业行政执法内部监督机制,健全各级农业行政法制机构的监督职能,突出内部监督,充分发挥内部监督效能;切实加强农业行政监察机关的作用,挖掘监察职能,及时、有效纠察违法的执法行为;加强司法监督,充分发挥司法机关的监督作用,加大依法审查重大违法执法行为的力度,杜绝滥用执法权力的行政行为;推进舆论监督,利用社会力量监督农业行政执法行为,发挥新闻媒体的监督作用,充分揭露违法的行政执法行为,公正实施农业行政执法活动,进而实现农业行政法的规范化。农业行政执法规范化是建设法治国家、法治政府、法治社会的重要保障,要从健全执法体制、提高执法能力、规范执法程序、建立监督机制方面深入改革,真正实现执法规范化运行。

[参考文献]

[1]哈耶克.邓正来,译.自由秩序原理[M].北京:三联书店出版社,1997:17-18.

[2]高硕.强化农业行政执法主体的路径探索——以黑龙江省某市为例[J].安徽农业大学学报,2013,(6):6-9.

[3]王圭宇.行政执法,检察监督与法治政府的实现[J].云南大学学报(法学版),2012,(3):52-58.

作者:王芳 项贤国 单位:唐山师范学院? 历史文化与法学系

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